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【原创】一文读懂地方政府专项债券和四大专项债券的区别（地方专项政策）

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锐思维咨询基金 • PPP • ABS

文 | 锐思维咨询孙碧宁

在以43号文和新预算法为纲领性文件的指引下，财政部、发改委纷纷出台政策，对地方政府举债行为进行具体的规范和约束，相继推出了专项债券的概念。二者虽然名字相似但性质却截然不同。地方政府专项债券为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息，因此《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》中将其称为“市政项目收益债”。现地方政府专项债券主要有地方政府土地储备专项债券、地方政府收费公路专项债券、棚户区改造专项债券以及自行选择重点项目试点分类发行地方政府专项债券。不同于财政部主管的地方政府专项债券，发改委主管的企业专项系指发改委根据《国家发展改革委办公厅关于<印发城市地下综合管廊建设专项债券发行指引>的通知》（发改办财金〔2015〕755号）、《国家发展改革委办公厅关于印发<养老产业专项债券发行指引>的通知》（发改办财金〔2015〕817号）、《国家发展改革委办公厅关于印发<城市停车场建设专项债券发行指引>的通知》（发改办财金〔2015〕818号）等一系列文件，以“稳增长”为出发点，侧重于引导社会资金进入相关领域，由企业发行并使用的信用债券，主要有“四大专项债券”（城市地下综合管廊建设专项债券、城市停车场建设专项债券、养老产业专项债券、战略新兴产业专项债券）。

虽然地方政府专项债和“四大专项债”的主管部门不同，但二者具有一定的相似性：1、均可服务于基础设施投融资；2、募集资金用途均用于特定的产业，与特定的项目相联系。二者具体不同之处如下：

一、政策依据不同

从政策发债历程来看，两类债券推出的初衷不同。财政部对地方政府专项债券的政策指引以“防风险”为主要出发点，主要针对项目收益为还款来源的地方政府专项债的顶层设计，侧重于防范地方政府债务风险，并通过地方政府对基础设施的投资向基础设施建设领域渗透，财政部主导的地方政府专项债，无疑拓宽了地方政府融资的渠道，并使地方政府债务逐步走向规范化、详细化和透明化，引导形成以债券为主体的地方政府融资体系。而发改委的“四大专项债”是以“稳增长”为主要出发点，侧重于引导社会资本进入相关领域，通过对募集资金用途的锁定，推动整体产业的发债，从而提升债券对实体经济服务对能力具体政策汇总见表1。

表1:

二、发行主体不同

地方政府专项债券为利率债，发行主体为省、自治区、直辖市政府发行，所募集的资金由发行的省、自治区、直辖市政府根据本地区实际情况使用，同时通过转贷的方式提供给市县级政府。而“四大专项债”为信用债，其发行主体为企业，包括融资平台公司和产业公司，虽然从投资领域看具有和城投平台的主营领域相关性较高，但不能将其视为城投债，其更多的表现为企业的市场化行为。

三、发行额度不同

地方政府专项债需纳入地方政府预算管理中，作为地方政府专项债务的一部分，其发行额度要受到年度专项债务额度的限制。财政部在全国人民代表大会或其常务委员会批准的专项债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求等，提出分地区专项债务限额及当年新增专项债务限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。省级财政部门在财政部下达的本地区专项债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑本地区公益性项目建设需求等，提出省本级及所辖各市县当年专项债务限额方案，报省、自治区、直辖市政府批准后下达市县级财政部门。对于“四大专项债”而言，并无总额度的限制，因此具有更强的灵活性。

四、偿还资金来源不同

偿还资金来源的不同，是二者最本质的不同。地方政府专项债券的本金的偿债来源为对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还，但其利息不得通过发行专项债券偿还，以期实现项目收益与融资的自平衡。而“四大专项债”的偿债来源并未做强制规定，可来自于募投项目收益，也可来源于融资主体的运营收入。

五、评级关注点不同

地方政府专项债的评级主要取决于项目所产生的政府性基金收入或专项收入的稳定性和充足性，同时考虑地方政府主体信用评级。政府的信用状况受地区经济水平、地方政府财政实力和政府债务状况的影响。“四大专项债”则主要以发债企业自身盈利能力为主，其中受发行人偿债能力、增信措施和项目现金流的影响。